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在突发事件中，发布预警的时点是在突发事件发生之前，其理论依据为风险预防原则(precautionary principle)，即在存在风险但缺乏科学确定性证明会造成损害的前提下就采取预防措施。

这意味着制定机关还有依法及时修订和完善应急预案的职责，否则如造成突发事件的发生或损害的扩大，则应当承担相应的法律责任。针对法定的突发事件类型，预警主体根据可以预警和即将发生或者发生的可能性增大两个要件来判断是否发布预警以及如何预警。

在此意义上，传染病预警和突发事件预警的性质也不应相同。根据权威机构对《传染病防治法》第19条的释义，传染病预警发布权限设定为省级以上卫生行政部门，是为了保证传染病预警的严肃性、权威性、科学性和准确性，协调疾病控制与社会发展。《突发事件应对法》第43条与《传染病防治法》第19条在形式上存在不一致，但通过运用法律适用规则，可以确定应当适用《突发事件应对法》第43条的规定，不存在需要提交全国人大常委会裁决的法律冲突。该条与《突发事件应对法》第43条的规定不一致，由此产生不同解释。3. 立法体系 通过对立法体系的考察可知，发布预警和发布信息分属应急机制中的不同环节。

新型冠状病毒引起的肺炎是一种突发原因不明传染病，这类突发公共卫生事件属于《突发事件应对法》的调整范围，但是如何理解该法第43条规定的预警权限和程序，还要根据其他法律、行政法规以及国务院规定的规定，在法规范层面作进一步分析。新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。(2)基于数据资产的收益权，收益权主体可对收益权进行授权转移。

(17)参见陈美、付明雪：《〈公共部门信息再利用指令〉对公共数据开放的影响》，载《图书馆学研究》2018年第15期。数据价值与市场利益的主体分配也对应着数据开放应用的启动，政府数据是数据开放与自由流动的重要阵地，政府部门以开放协议的形式向社会开放公共信息资源，由社会主体对数据进行创新开发与二次增值，不仅在内促使政府各部门间打通数据壁垒、破除数据孤岛模式，同时在外也推动了政府数据与社会数据的融合利用。(17)由此，借鉴该思路，政府数据的开放原则上应该是统一开放，即全部开源性地向社会公开开放，任何个人或组织均可获取与使用，开放权限不具有排他属性。各项使用价值背后的利益分割是数据资产化制度建设的核心任务，法律制度是利益分配机制而非利益产生机制，但制度设计会对主体产生激励效应，进而影响利益生产环节，因此制度设计必须进行利益平衡，应同时考量个人利益、产业利益和社会利益，因此需要以经济学分析为判断基础。

基于政府数据开放的授权性质，如果政府数据要开放，其授权条款应确保使用者自由免费访问、获取、使用、加值、演绎、拷贝、传播的权利。不仅包括公共部门，也包括私营企业。

在数据分类分级的管理体系下，明确在市场交易过程中应配备的安全保护措施，以保障数据安全与数据权利。借鉴企业间数据共享的规则，政府数据库在开放平台以API格式向社会全体或特定对象开放时，如果API只开放部门数据集，接收方可否获取其他数据或者在合作终止后继续访问与获取？答案显然是否定的，在法律约束关系上本质上属于数据开放合同，理应遵守数据开放方的处理意愿。欧盟鼓励各成员国采取开放许可证方式，并最终应成为贯穿欧盟的普遍做法。⑤基于该认知，国家机关作为处置数据的执行人，负有数据管理职责。

①参见徐卓斌：《个人信息能否成为一种权利》，载《检察日报》2018年11月8日，第3版。因此，我国在政府数据开放的探索阶段，目前适合将发放政府数据开放的行政许可证行为归为行政委托事项。此外，在信息安全与权利保障角度，本文认为应秉持谁收集、谁开发、谁收益，谁保护、谁负责的数据安保原则。然而，在现实的信息产业中，数据不断被开发与应用，数据的动态场景化应用、再利用与二次增值，才是数据经济价值的核心内容。

因此，如何突破传统财产权制度，对个人数据所承载的财产利益进行开发、利用与分配，则需要开展新型数据财产权利模式的理论探索。类似的，参考目前司法处理中对于数据收益的归属判断思路，政府数据融合利用后各方收益的分配比例如何判断？原则上应按照市场参与主体的贡献比，包括投入的成本(如人力、物力、市场运营、技术研发等)与产生的价值(如参照市场价格与增值区间)。

本文认为，鉴于数据的二次开发与增值效应，数据使用权转移同时也蕴含了开发权在内。在数据市场的基础设施建设中，应综合考虑政府数据的属性、特点、数量、质量、格式、重要性、敏感程度等因素，对公共信息资源进行分类分级，梳理出非敏感、低风险等级、权属相对明确的数据资源，以生产要素形式优先进入数据交易市场。

(5)叶某某、张某某、谭某某提供侵入计算机信息系统程序、非法获取计算机信息系统数据案。由此，被纳入政务数据库的个人信息，一般均担负特定行政管理功能，关系国计民生的政策制定与发展规划，属于公共资源。因此，某些公共部门会通过版权制度规避这类不确定性，例如，电气与电子工程师协会等公共部门可以集合公共数据后，适用版权制度进行保护，然后再将其转让。例如在新浪诉脉脉案、腾讯诉多闪案等案件判决中反映出来的司法认定思路。当政府数据开放后经市场开发释放市场价值时，政府数据则通过开放机制被间接市场化，进而也纳入了市场化配置的范畴。(12)根据《网络安全法》第31条规定，公共通信和信息服务、能源、交通、水利、金融、公共服务、电子政务等重要行业和领域，以及其他一旦遭到破坏、丧失功能或者数据泄露，可能严重危害国家安全、国计民生、公共利益的信息基础设施，即为关键信息基础设施。

比如，地役权侧重于使用，宅基地使用权则侧重于占有与使用。(38)参见徐卓斌：《个人信息能否成为一种权利》，载《检察日报》2018年11月8日，第3版。

关于数据的财产性权益，其所有权归属并非关键。公共数据具有财产权属性，属于所有公民，应视为公共资源。

曾经的谁(收集)的数据，归谁所有逐渐演变为如今的谁对数据开发与再利用，增值收益归谁的原则与理念。然而，数据产权不等于数据财产权，数据财产权是基于交易或契约而形成的权利，(32)本文界定的数据收益权是数据产权发展为数据财产权过程中的过渡性权利。

2020年7月15日，深圳市司法局发布的《深圳经济特区数据条例(征求意见稿)》印证了这一立场，确立了公共数据属于国有资产，即数据要素市场主体对其合法收集和自身生成的数据享有数据权，而公共数据的数据权归国家所有，由深圳市政府代为行使。(3)杭州刀豆网络科技有限公司诉长沙百赞网络科技有限公司。数据财产价值的权属问题一直以来存在争议，厘清该权属问题是数据重复利用与开放流通的制度前提，决定了数据产业规模化的进展。但是此处的收益不指向现实的金钱分配，而是指向数字生活便利或平台整体优惠。

从既有实践来看，主要是数据使用权的转移，相较于传统的使用权概念，此处使用权的内涵应做更广泛的解释。然而，另一方面，利益相关方对于数据财产利益的实现确实存在现实的期待与需求。

⑤参见吕富生：《论私人的政府数据使用权》，载《财经法学》2019年第6期。此外，如果欧盟或成员国的法律未针对公共部门或事业单位的信息资源重复利用设置责任或条件上的限制，公共部门或事业单位可以免除所有关于被开放信息资源在重复利用中的责任。

当然，用益物权是法定的，(35)在目前规范体系中尚不存在法定的数据收益权。对于政府数据，常见的有两类商业增值使用方式：(1)数据重组，通过重组或分类数据提供数据查询服务，比如，北大法宝、无讼等专业数据库整合司法部门公开的裁判文书，进而向社会提供类型化的司法文书检索服务。

有约定或者约定不明确的，依照有关法律规定。这与《意见》提出的研究根据数据性质完善产权性质的制度理念相一致。在现实适用中，数据的占有使用制度可延伸出数据的用益物权理念，即此处提出的广义的数据收益权(包括开发与再利用的权利)。1.界定数据所有权的客观不能性：数据收益权理念的提出 对数据的所有权描述并不精确或恰当，这是因为，传统理论下的所有权是最完全的物权，指向占有且控制的权利。

由此，关于数据在产业链中二次增值的权属问题，围绕收集、投入、收益、保护四个维度的参考指标，详细梳理与解读相关司法案例中关于数据权属的划分思路，可概括为：谁收集与谁开发，谁收益的数据权属规则。(一)数据要素市场化配置视野下政府数据的分级分类 1.安全性与隐私性的分级纬度 公共信息资源的分类分级安全管理是数据市场化配置的前提机制。

由此，在数据要素市场化配置的制度构建中，鉴于政府数据的获取特殊性，应有针对性做出专门规制。(二)开放后数据财产权益与其他主体权益的冲突协调机制 如何保护公民的个人信息、企业的商业机密、国家的数据安全，将成为政务数据与企业数据融合利用的制度前提。

(39)全国人大法工委民法室编：《中华人民共和国物权法条文说明、立法理由及相关规定》，北京大学出版社2017年版，第477页。关于上述认定思路，本文认为如下三个问题值得思考。